Rücken­de­ckung für einen ver­läss­li­chen Ori­en­tie­rungs­punkt

Die Rund­funk­frei­heit und der öffent­lich-recht­li­che Rund­funk

Der zen­tra­lis­ti­sche, dem Pro­pa­gan­da­mi­nis­te­rium unter­stellte, seit 1939 soge­nannte „Groß­deut­sche Rund­funk“ war ein Herr­schafts- und Mani­pu­la­ti­ons­in­stru­ment in den Hän­den der natio­nal­so­zia­lis­ti­schen Macht­ha­ber. Der Wie­der­auf­bau des Rund­funks in den West­zo­nen Deutsch­lands erfolgte nach dem Ende der natio­nal­so­zia­lis­ti­schen Dik­ta­tur unter der Auf­sicht der West­al­li­ier­ten. Der Rund­funk sollte durch eine geeig­nete Orga­ni­sa­ti­ons­form in den Auf­bau frei­heit­lich-demo­kra­ti­scher Struk­tu­ren ein­ge­bun­den wer­den. Da sowohl eine staat­li­che Domi­nanz, aber auch ein bestim­men­der Ein­fluss ein­zel­ner gesell­schaft­li­cher Kräfte ver­mie­den wer­den sollte, und die Ame­ri­ka­ner eine dezen­trale Struk­tur favo­ri­sier­ten, die aber ange­sichts der öko­no­mi­schen Situa­tion nicht in Gestalt einer Viel­zahl pri­va­ter Sen­der geschaf­fen wer­den konnte, kam es ab 1948 zur Grün­dung meh­re­rer Rund­funk­an­stal­ten des öffent­li­chen Rechts, bei deren Auf­bau das Leit­bild der BBC Pate stand.

Im Grund­ge­setz von 1949 wur­den die medi­en­be­zo­ge­nen Frei­hei­ten der Presse sowie der Bericht­erstat­tung durch Rund­funk und Film in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG expli­zit garan­tiert. Zu einer ers­ten grund­sätz­li­chen Befas­sung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts (BVerfG) mit der Rund­funk­frei­heit kam es wegen der vom dama­li­gen Bun­des­kanz­ler Kon­rad Ade­nauer initi­ier­ten Grün­dung der „Deutsch­land-Fern­se­hen GmbH“, die als publi­zis­ti­sches Gegen­ge­wicht gegen die in der ARD zusam­men­ge­fass­ten Rund­funk­an­stal­ten gedacht war. Im dar­aus resul­tie­ren­den ers­ten Rund­funk­ur­teil von 1961, viel­fach als „Magna Charta“ der Rund­funk­ord­nung bezeich­net, arbei­tete das Gericht die Koor­di­na­ten der Rund­funk­ord­nung her­aus. Diese Ent­schei­dung, in der die bin­nen­plu­ra­lis­ti­sche Struk­tur der Anstal­ten sowie wegen der Son­der­si­tua­tion knap­per Fre­quen­zen und not­wen­di­ger hoher Auf­wen­dun­gen zum Sen­der­be­trieb das öffent­lich-recht­li­che Rund­funk­mo­no­pol gebil­ligt und die – spä­ter im ZDF-Urteil von 2014 kon­kre­ti­sierte – Staats- und Grup­pen­ferne des Rund­funks sowie die publi­zis­ti­sche Län­der­kom­pe­tenz für den Rund­funk betont wur­den, bil­det den Aus­gangs­punkt einer lan­gen Reihe von Ent­schei­dun­gen, durch die das BVerfG maß­geb­li­chen Ein­fluss auf die Rund­funk­ord­nung und die Stel­lung des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks im Rah­men die­ser Ord­nung aus­ge­übt hat. Ange­sichts der Eta­blie­rung der aus einer öffent­lich-recht­li­chen und einer pri­va­ten Säule bestehen­den dua­len Rund­funk­ord­nung in den 1980er Jah­ren war eine nähere Kon­tu­rie­rung der Stel­lung des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks in die­ser Ord­nung erfor­der­lich. Die öffent­lich-recht­li­chen Anstal­ten wur­den mit einer ver­fas­sungs­recht­li­chen Bestands-, Ent­wick­lungs- und Finan­zie­rungs­ga­ran­tie ver­se­hen – wobei ihr Funk­ti­ons­auf­trag, der Infor­ma­tion, Bil­dung, Bera­tung und Unter­hal­tung umfasst und nicht zuletzt als ein kul­tu­rel­ler zu ver­ste­hen ist, allein nach publi­zis­ti­schen Kri­te­rien zu bestim­men und (nur) das publi­zis­tisch Funk­ti­ons­er­for­der­li­che zu finan­zie­ren ist. Dabei gilt, wie das BVerfG in den bei­den Finan­zie­rungs­ur­tei­len von 1994 und 2007 klar her­aus­ge­ar­bei­tet hat: Die Finan­zie­rung hat dem Auf­trag zu fol­gen und nicht umge­kehrt. Ins­be­son­dere bei der gesetz­ge­be­ri­schen Kon­tu­rie­rung des Auf­trags ist die Pro­gram­m­au­to­no­mie der Rund­funk­an­stal­ten zu wah­ren, die die­sen einen ange­mes­se­nen jour­na­lis­ti­schen Frei­raum pri­mär in Bezug auf Inhalt und Form ihrer Ange­bote garan­tiert. Es darf übri­gens bezwei­felt wer­den, ob dies im Hin­blick auf die Rege­lun­gen zum Ver­bot der Pres­se­ähn­lich­keit bestimm­ter öffent­lich-recht­li­cher Tele­me­dien hin­rei­chend beach­tet wor­den ist.

Im Zuge der Digi­ta­li­sie­rung und der Medi­en­kon­ver­genz, die zu einer deut­li­chen Ver­meh­rung media­ler Ange­bote geführt hat, bei der indes noch der ana­lo­gen Welt ent­stam­mende pri­vate publi­zis­ti­sche Kon­kur­ren­ten wie die Presse unter erheb­li­chen Druck gera­ten sind, und der – jüngst vom BVerfG gebil­lig­ten – Finan­zie­rungs­re­form hin zum Rund­funk­bei­trag, die die Finan­zen des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks auf hohem Niveau mit­tel­fris­tig sta­bi­li­siert hat, sowie der Ent­ste­hung neue­rer sys­tem­kri­ti­scher poli­ti­scher Bewe­gun­gen ist es zu einer Legi­ti­ma­ti­ons­krise des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks gekom­men. Dem­ge­gen­über hat das BVerfG in sei­nen neue­ren Ent­schei­dun­gen durch­weg betont, dass der auf Viel­falt ver­pflich­tete öffent­lich-recht­li­che Rund­funk von einer ande­ren Ent­schei­dungs­ra­tio­na­li­tät getra­gen wird als die nicht zuletzt der Ratio­na­li­tät des öko­no­mi­schen Mark­tes ver­pflich­te­ten pri­va­ten Anbie­ter, deren aus der Wer­be­fi­nan­zie­rung resul­tie­ren­den struk­tu­rel­len Defi­zite er zu kom­pen­sie­ren hat, damit die Medi­en­ord­nung ins­ge­samt der Rund­funk­frei­heit gerecht wird.

Die bei aller dog­ma­ti­schen Anfecht­bar­keit die­ser Kon­zep­tion der „die­nen­den“ Rund­funk­frei­heit ent­nom­me­nen Prin­zi­pien – Viel­falt, Staats- und Grup­pen­ferne, Beach­tung basa­ler Werte wech­sel­sei­ti­ger Ach­tung – sind auch im Zeit­al­ter des Inter­nets von fun­da­men­ta­ler Bedeu­tung für die Rolle gerade auch des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks im Rah­men einer frei­heit­lich-demo­kra­ti­schen Ord­nung. Es ist bis­wei­len gesagt wor­den, das BVerfG habe durch die Bestim­mung der ver­fas­sungs­recht­li­chen Koor­di­na­ten für den öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk den Spiel­raum der Län­der zur Kon­kre­ti­sie­rung sei­nes Auf­trags zu sehr beschnit­ten. Dem­ge­gen­über hat das BVerfG indes eben die­sen Spiel­raum im Rah­men der von ihm auf­ge­zeig­ten Koor­di­na­ten stets betont. Die Län­der kön­nen ihn bei der not­wen­di­gen Wei­ter­ent­wick­lung des öffent­lich-recht­li­chen Auf­trags nut­zen. Ob der sich der­zeit abzeich­nende Weg der Län­der hin zu einer grö­ße­ren Fle­xi­bi­li­sie­rung des Auf­trags bei einer gleich­zei­ti­gen Inde­xie­rung des Bei­trags der rich­tige Weg ist, kann indes bezwei­felt wer­den, droht er doch zu einem par­ti­el­len Rück­zug par­la­men­ta­ri­scher Rücken­de­ckung für Auf­trags- und Finan­zie­rungs­ent­schei­dun­gen zu füh­ren. Der auf beson­dere jour­na­lis­ti­sche Stan­dards ver­pflich­tete öffent­lich-recht­li­che Rund­funk, der in den Ver­wer­fun­gen der digi­ta­len Medi­en­welt ein ver­läss­li­cher Ori­en­tie­rungs­punkt für indi­vi­du­elle und poli­ti­sche Mei­nungs­bil­dung sein und damit nach wie vor die ihm zuge­dachte Rolle für eine frei­heit­lich-demo­kra­ti­sche Ord­nung spie­len kann, bedarf aber die­ser Rücken­de­ckung.

Die­ser Text ist zuerst erschie­nen in Poli­tik & Kul­tur 04/2019.

Von |2019-06-17T09:09:49+02:00März 27th, 2019|Grundgesetz|Kommentare deaktiviert für

Rücken­de­ckung für einen ver­läss­li­chen Ori­en­tie­rungs­punkt

Die Rund­funk­frei­heit und der öffent­lich-recht­li­che Rund­funk

Karl-E. Hain
Karl-E. Hain ist Professor für Öffentliches Recht und Medienrecht und Direktor des Instituts für Medienrecht und Kommunikationsrecht der Universität zu Köln.