Die ein­ge­schränkte Macht der Algo­rith­men

Beim Medi­en­staats­ver­trag geht es neben der Siche­rung der Mei­nungs­viel­falt auch um unsere kul­tu­relle Iden­ti­tät

Es war knapp. Am 27. April 2020 teilte die EU-Kom­mis­sion den Län­dern mit, dass ihrer­seits keine grund­sätz­li­chen Ein­wände gegen den Medi­en­staats­ver­trag bestehen wür­den. Das Ver­trags­werk musste der Brüs­se­ler Kom­mis­sion zur soge­nann­ten Noti­fi­zie­rung vor­ge­legt wer­den. Noch Tage zuvor gab es Anzei­chen dafür, dass Brüs­sel den Staats­ver­trag in der vor­ge­leg­ten Form nicht akzep­tie­ren würde. Es war der Vor­wurf zu hören, dass man in Deutsch­land mit der Regu­lie­rung viel zu weit gehe, da noch nicht erwie­sen sei, ob Inter­me­diäre wie Google oder Face­book Ein­fluss auf die Mei­nungs­viel­falt hät­ten. Des­halb dürfe man sie nicht, wie es der Medi­en­staats­ver­trag vor­sieht, zur Trans­pa­renz gegen­über Nut­zern bei den ver­brei­te­ten Inhal­ten sowie zur Dis­kri­mi­nie­rungs­frei­heit zwin­gen. Die Beden­ken beruh­ten auf der E-Com­merce-Richt­li­nie der EU. Einer Richt­li­nie aus dem Jahr 2000, die Platt­form­an­bie­ter von der Haf­tung für Inhalte, die bei ihnen ver­füg­bar sind, weit­ge­hend frei­stellt. Das war die hoff­nungs­voll opti­mis­ti­sche Inter­net­zeit, in der Hate Speech, Fake News, Ras­sis­mus und Popu­lis­mus in sozia­len Netz­wer­ken Rand­the­men waren und eine Inter­net­re­gu­lie­rung zur Dia­spora deut­scher Medi­en­po­li­tik gehörte. Die Euro­päi­sche Kom­mis­sion hat zwar den Ent­wurf des deut­schen Medi­en­staats­ver­tra­ges letzt­end­lich akzep­tiert, konnte sich aber den­noch eini­ger Anmer­kun­gen nicht ent­hal­ten. „Einige Bestim­mun­gen des deut­schen Ver­trags­ent­wurfs wer­fen Beden­ken auf, ob sie mit EU-Recht ver­ein­bar sind. Das EU-Recht schützt den freien Bin­nen­markt für euro­päi­sche Anbie­ter ebenso wie die Medi­en­viel­falt“, sagte ein Ver­tre­ter der Euro­päi­schen Kom­mis­sion in Deutsch­land. Vor allem zeigte sich die Kom­mis­sion dar­über ver­är­gert, dass Deutsch­land welt­weit erst­ma­lig ver­sucht, im Inter­esse der Mei­nungs­viel­falt, den Ein­fluss der Online-Kon­zerne zu begren­zen. Die Regu­lie­rung von Platt­for­men werde auf euro­päi­scher Ebene ange­gan­gen, betonte der Spre­cher. Die Kom­mis­sion habe ange­kün­digt, bis Ende die­ses Jah­res ein Geset­zes­pa­ket für digi­tale Dienste vor­zu­schla­gen, den soge­nann­ten Digi­tal Ser­vices Act. Dazu soll auch eine euro­päi­sche Regu­lie­rungs­be­hörde für das Inter­net gehö­ren. Die Erfah­rung mit EU-Geset­zes­vor­ha­ben lehrt aller­dings, dass sehr viel Zeit für ihre Aus­ar­bei­tung und Zustim­mung durch die Mit­glieds­län­der benö­tigt wird und Google & Co. alles ver­su­chen wer­den, für sie unan­ge­nehme Rege­lun­gen zu ver­hin­dern.

Die Macht der Algo­rith­men wird nicht gebro­chen, aber sie wird ein­ge­schränkt

Am 30. April 2020 haben die Regie­rungs­chefin­nen und -chefs aller 16 Bun­des­län­der den Ver­trag unter­zeich­net. Nun müs­sen ihm noch die Land­tage zustim­men, damit er bis Ende des Jah­res in Kraft tre­ten kann. Mehr als fünf Jahre hat die Arbeit an die­sem Geset­zes­werk, das ver­schie­dene Staats­ver­träge ablö­sen wird, gedau­ert. Er wird den Ein­fluss der Online-Platt­for­men auf die Mei­nungs­bil­dung nicht redu­zie­ren, aber er wird für mehr Klar­heit sor­gen, nach wel­chen grund­sätz­li­chen Kri­te­rien die Aus­wahl der Inhalte erfolgt, damit wich­tige Infor­ma­tio­nen nicht per Algo­rith­mus aus­ge­blen­det wer­den. Die Macht der Algo­rith­men wird nicht gebro­chen, aber sie wird ein­ge­schränkt.

Für die rhein­land-pfäl­zi­sche Medi­en­staats­se­kre­tä­rin Heike Raab ist der „Staats­ver­trag zur Moder­ni­sie­rung der Medi­en­ord­nung in Deutsch­land“, wie er offi­zi­ell heißt, das „wich­tigste medi­en­po­li­ti­sche Vor­ha­ben der letz­ten Jahre in Deutsch­land und Europa“. Deutsch­land habe sich bereits 2016 für dif­fe­ren­zie­rende Maß­nah­men zur Siche­rung der Mei­nungs- und Medi­en­viel­falt aus­ge­spro­chen. „Da wir von Finn­land bis Frank­reich oder von Irland bis Grie­chen­land unter­schied­li­che Kul­tur- und Medi­en­po­li­ti­ken pfle­gen, halte ich euro­pa­weit ver­ein­heit­li­chende Vor­ga­ben in die­sem Feld für kom­pli­zier­ter als in ande­ren The­men­fel­dern. Es geht hier um die kul­tu­relle Iden­ti­tät der ein­zel­nen Mit­glied­staa­ten, jeden­falls solange sich diese – anders als der­zeit bei­spiels­weise in Ungarn – im Rah­men der gemein­sa­men euro­päi­schen Werte bewegt“, betont Heike Raab.

Nach Ein­schät­zung des Medien- und Ver­fas­sungs­recht­lers Bernd Holz­na­gel von der Uni­ver­si­tät Müns­ter knüpft der Ver­trag bei der Viel­falts­si­che­rung in der digi­ta­len und kon­ver­gen­ten Medi­en­um­ge­bung nicht mehr aus­schließ­lich an tech­ni­sche Kapa­zi­täts­be­gren­zun­gen des 20. Jahr­hun­derts an, „son­dern erkennt dane­ben stra­te­gi­sche Tor­wäch­ter­po­si­tio­nen als Fak­to­ren im media­len Mei­nungs­wett­be­werb an“. Aller­dings gelte die vor­ge­se­hene Trans­pa­renz bei Inter­me­diä­ren nur, wenn sie poten­zi­ell einen beson­ders hohen Ein­fluss auf die Wahr­nehm­bar­keit der Ange­bote hät­ten. Wann dies vor­liege, wird im Ein­zel­fall schwer zu bewer­ten sein.

Der bis­he­rige Staats­ver­trag für Rund­funk und Tele­me­dien (RStV) kann den mit der Digi­ta­li­sie­rung ver­bun­de­nen Her­aus­for­de­run­gen für die Mei­nungs­viel­falt nicht mehr gerecht wer­den. Des­halb kon­sti­tu­ierte sich auf Initia­tive der Län­der 2014 eine Bund-Län­der-Kom­mis­sion, die über medi­en­po­li­ti­sche Kon­se­quen­zen aus der Medi­en­kon­ver­genz ent­schei­den sollte. Diese Vor­ga­ben waren die Basis für den vor­lie­gen­den Staats­ver­trag. Der neue Geset­zes­text wird als „Medi­en­staats­ver­trag“ bezeich­net, obwohl mit ihm z. B. expli­zit die Presse nicht gere­gelt wer­den kann und soll. Er ist also kein Ver­trag für alle Medien, son­dern ent­hält Fest­le­gun­gen für den Rund­funk­be­griff, die Platt­form­re­gu­lie­rung, für Inter­me­diäre, Video-Sharing-Dienste, Wer­bung, Jugend­me­di­en­schutz und Ände­run­gen zur Umset­zung der AVMD-Richt­li­nie. Da Mes­sen­ger-Dienste wie Whats­App ganz über­wie­gend Indi­vi­dual­kom­mu­ni­ka­tion sind, wer­den sie vom Medi­en­staats­ver­trag nicht erfasst.

Zugäng­lich­keit, Ver­füg­bar­keit und Sicht­bar­keit viel­fäl­ti­ger Infor­ma­tio­nen wei­ter­hin gewähr­leis­ten

Auch in einer von Algo­rith­men gesteu­er­ten Kom­mu­ni­ka­ti­ons­welt muss im Inter­esse der Mei­nungs­viel­falt die Zugäng­lich­keit, Ver­füg­bar­keit und Sicht­bar­keit viel­fäl­ti­ger Infor­ma­tio­nen und Ansich­ten gewähr­leis­tet sein. Nur so ist eine freie, indi­vi­du­elle und öffent­li­che Mei­nungs­bil­dung gewähr­leis­tet. Such­ma­schi­nen und soziale Netz­werke sind zu Gate­kee­pern gewor­den und haben ver­stärkt Kon­trolle über Medi­en­in­halte. Ver­mehrt wer­den Dienste wie Face­book und Google als pri­märe und teil­weise ein­zige Infor­ma­ti­ons­quelle genutzt. Damit kommt ihnen Mei­nungs­bil­dungs­re­le­vanz zu. Des­halb berück­sich­tigt der Medi­en­staats­ver­trag Medi­en­in­ter­me­diäre erst­mals in einem Rechts­rah­men zur Viel­falts­si­che­rung und legt ihnen Pflich­ten auf. Wäh­rend es bis­her um die Kon­trolle gegen­ständ­li­cher Infra­struk­tu­ren wie TV-Kabel­an­bie­ter ging, wer­den jetzt auch Platt­for­men in „offe­nen“ Net­zen berück­sich­tigt. Dies betrifft ins­be­son­dere Strea­ming-Anbie­ter wie Net­flix oder Ama­zon-Prime-Video. „Viel­falts­si­che­rung in der digi­ta­len und kon­ver­gen­ten Medi­en­um­ge­bung«, erläu­tert Bernd Holz­na­gel, „knüpft damit nicht mehr aus­schließ­lich an tech­ni­sche Kapa­zi­täts­be­gren­zun­gen des 20. Jahr­hun­derts an, son­dern erkennt dane­ben stra­te­gi­sche Tor­wäch­ter­po­si­tio­nen als Fak­to­ren im media­len Mei­nungs­wett­be­werb an.“

Keine Zulas­sungs­pflicht mehr für Baga­tell­rund­funk

Die­ser Staats­ver­trag gilt für die Ver­an­stal­tung und das Ange­bot, die Ver­brei­tung und die Zugäng­lich­ma­chung von Rund­funk und Tele­me­dien in Deutsch­land in einem dua­len Rund­funk­sys­tem. Der Begriff des Zugäng­lich­ma­chens spie­gelt dabei ins­be­son­dere die Ver­mitt­ler­po­si­tion der Anbie­ter von Medi­en­platt­for­men und Medi­en­in­ter­me­diä­ren wider, in der diese den Zugriff auf mei­nungs­re­le­vante Inhalte ermög­li­chen. Es wer­den dabei alle Ange­bote ein­be­zo­gen, die für den deut­schen Medi­en­markt bestimmt sind, mit­hin für die Medi­en­viel­falt in Deutsch­land rele­vant sind. Die Defi­ni­tion des Rund­funk­be­griffs baut auf die Neu­fas­sung der AVMD-Richt­li­nie auf, die 2018 von der EU beschlos­sen wor­den ist. In die­sem Sinne ist Rund­funk ein linea­rer Infor­ma­ti­ons- und Kom­mu­ni­ka­ti­ons­dienst; er ist die für die All­ge­mein­heit und zum zeit­glei­chen Emp­fang bestimmte Ver­an­stal­tung und Ver­brei­tung von jour­na­lis­tisch-redak­tio­nell gestal­te­ten Ange­bo­ten in Bewegt­bild oder Ton ent­lang eines Sen­de­plans mit­tels Tele­kom­mu­ni­ka­tion.

Eine der Kon­tro­ver­sen inner­halb der Rund­funk­kom­mis­sion der Län­der war die Frage, ob für die Ver­an­stal­tung pri­va­ter Rund­funk­an­ge­bote, z. B. für Inter­net-Strea­ming-Dienste, wei­ter­hin eine Zulas­sung erfor­der­lich sei oder ob eine Anmel­dung genüge. Es wird auch wei­ter­hin eine Zulas­sung geben, die aller­dings durch eine Baga­tell­re­ge­lung für bun­des­weite Ange­bote ergänzt wor­den ist. Kei­ner Zulas­sung bedür­fen künf­tig Rund­funk­pro­gramme, die nur geringe Bedeu­tung für die indi­vi­du­elle und öffent­li­che Mei­nungs­bil­dung ent­fal­ten oder im Durch­schnitt von sechs Mona­ten weni­ger als 20.000 gleich­zei­tige Nut­zer errei­chen. Damit ent­fällt die Anzei­ge­pflicht von Inter­net-Hör­funk. Ent­spre­chende Ange­bote sind ent­we­der Baga­tell-Rund­funk oder regu­lä­rer Rund­funk.

Auch für Medi­en­platt­for­men gilt die Dis­kri­mi­nie­rungs­frei­heit und Chan­cen­gleich­heit

Zu den Medi­en­platt­for­men gehö­ren ins­be­son­dere infra­struk­tur­ge­bun­dene Medi­en­platt­for­men wie Fern­seh­ka­bel­netze, mit Aus­nahme von Net­zen mit ana­lo­ger Ver­brei­tung, sowie Medi­en­platt­for­men in offe­nen Net­zen wie Zat­too, TV-Spiel­film, waipu, aber auch die über das Inter­net erbrach­ten Dienste bei­spiels­weise von Giga TV etc. Nicht erfasst sind „offene“ Dienste, bei denen der Anbie­ter keine eigene Ent­schei­dung über die Aus­wahl der zur Ver­fü­gung gestell­ten Inhalte trifft, wie bei Such­diens­ten, sozia­len Medien oder App-Stores. Bei Medi­en­platt­for­men bleibt das Ver­bot der tech­ni­schen oder inhalt­li­chen Ver­än­de­rung ohne Zustim­mung des inhalt­lich Ver­ant­wort­li­chen erhal­ten. Zusätz­lich wird die voll­stän­dige oder teil­weise Über­blen­dung oder Ska­lie­rung mit ande­ren Rund­funk­in­hal­ten oder Inhal­ten aus rund­funk­ähn­li­chen Tele­me­dien ver­bo­ten. Eine sol­che Rege­lung war von pri­va­ten Rund­funk­ver­an­stal­tern gefor­dert und von Platt­form­an­bie­tern abge­lehnt wor­den. Über­blen­dun­gen oder Ska­lie­run­gen für Smart-Home-Anwen­dun­gen, indi­vi­du­elle Kom­mu­ni­ka­tion, Bedien­ele­mente der Benut­zer­ober­flä­che und Ähn­li­ches sind davon nicht berührt. Auch für Medi­en­platt­for­men gilt die Dis­kri­mi­nie­rungs­frei­heit und Chan­cen­gleich­heit. Rund­funk, rund­funk­ähn­li­che Tele­me­dien und Tele­me­dien dür­fen beim Zugang zu Medi­en­platt­for­men nicht behin­dert und gegen­über gleich­ar­ti­gen Ange­bo­ten nicht ohne sach­lich gerecht­fer­tig­ten Grund unter­schied­lich behan­delt wer­den. Das betrifft auch Benut­zer­ober­flä­chen, z.B. von Smart-TVs oder Set-Top-Boxen.

Algo­rith­men müs­sen trans­pa­ren­ter wer­den

Für kon­tro­verse Aus­ein­an­der­set­zun­gen nicht nur mit der EU-Kom­mis­sion, son­dern zuvor bereits mit den Ver­bän­den der Inter­net­wirt­schaft und Lob­by­is­ten der glo­ba­len Anbie­ter hat das Kapi­tel über Medi­en­in­ter­me­diäre geführt. Mit den neuen Trans­pa­renz­pflich­ten sol­len Nut­zer bes­ser erken­nen kön­nen, mit wel­cher Sys­te­ma­tik Algo­rith­men Inhalte aus­sor­tie­ren und anzei­gen. Dar­über hin­aus ent­hält der Ver­trag Maß­ga­ben, um zu ver­hin­dern, dass Ange­bote gezielt bes­ser oder schlech­ter behan­delt wer­den. Medi­en­in­ter­me­diär sind laut Medi­en­staats­ver­trag „jedes Tele­me­dium, das auch jour­na­lis­tisch-redak­tio­nelle Ange­bote Drit­ter aggre­giert, selek­tiert und all­ge­mein zugäng­lich prä­sen­tiert, ohne diese zu einem Gesamt­an­ge­bot zusam­men­zu­fas­sen“. Sie müs­sen im Durch­schnitt der letz­ten sechs Monate in der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land mehr als eine Mil­lion Nut­zer pro Monat errei­chen.

Anbie­ter von Medi­en­in­ter­me­diä­ren müs­sen auch künf­tig keine Geschäfts­ge­heim­nisse offen­le­gen, aber sie sind ver­pflich­tet, die Kri­te­rien, die über den Zugang eines Inhalts zu einem Medi­en­in­ter­me­diär und über den Ver­bleib ent­schei­den sowie die zen­tra­len Kri­te­rien einer Aggre­ga­tion, Selek­tion und Prä­sen­ta­tion von Inhal­ten und ihre Gewich­tung ein­schließ­lich Infor­ma­tio­nen über die Funk­ti­ons­weise der ein­ge­setz­ten Algo­rith­men, in ver­ständ­li­cher Spra­che „leicht wahr­nehm­bar, unmit­tel­bar erreich­bar und stän­dig ver­füg­bar“ zu hal­ten. Die Kon­trolle der Inter­me­diäre sol­len die Lan­des­me­di­en­an­stal­ten über­neh­men.

Novel­lie­rung des Medi­en­kon­zen­tra­ti­ons­rechts wurde auf­ge­scho­ben

Der Medi­en­staats­ver­trag ist ein gro­ßer Schritt zu einer moder­nen, digi­ta­len Medi­en­ord­nung, in der die Inter­es­sen der Con­ten­tan­bie­ter ebenso berück­sich­tigt wer­den müs­sen wie die der Dis­tri­bu­to­ren, und die Rechte der Urhe­ber ebenso geschützt sind wie die der Ver­wer­ter. Doch ein wich­ti­ger Bereich, der für die Mei­nungs­viel­falt rele­vant ist, wurde nicht berück­sich­tigt: das Medi­en­kon­zen­tra­ti­ons­recht. So stellt Geor­gios Gounala­kis, Vor­sit­zen­der der Kom­mis­sion zur Ermitt­lung der Kon­zen­tra­tion im Medi­en­be­reich (KEK) fest: „Markt­macht und Mei­nungs­macht sind nicht deckungs­gleich. Das Erstar­ken eines Medi­en­un­ter­neh­mens durch inter­nes Wachs­tum wird bei­spiels­weise kar­tell­recht­lich nicht erfasst, kann aber zu vor­herr­schen­der Mei­nungs­macht füh­ren. Um diese zu ver­hin­dern, bleibt der Gesetz­ge­ber auf­ge­for­dert, das Thema Reform des Medi­en­kon­zen­tra­ti­ons­rechts auf die Agenda der Rund­funk­kom­mis­sion zu set­zen und spe­zi­elle medi­en­kon­zen­tra­ti­ons­recht­li­che Rege­lun­gen fest­zu­schrei­ben. Hier­bei muss sich die Viel­falts­si­che­rung auf alle Medi­en­an­ge­bote erstre­cken und auf den gesam­ten Medi­en­markt aus­ge­rich­tet wer­den. Allein ein Gesamt­mei­nungs­markt­mo­dell kann ver­hin­dern, dass ein Anbie­ter medien- und platt­form­über­grei­fende Mei­nungs­macht erlangt.“

Die­ser Text ist zuerst erschie­nen in Poli­tik & Kul­tur 07-08/2020.

Von |2020-07-31T10:32:14+02:00Juli 6th, 2020|Meinungsfreiheit, Meinungsfreiheit|Kommentare deaktiviert für

Die ein­ge­schränkte Macht der Algo­rith­men

Beim Medi­en­staats­ver­trag geht es neben der Siche­rung der Mei­nungs­viel­falt auch um unsere kul­tu­relle Iden­ti­tät

Helmut Hartung
Helmut Hartung ist Chefredakteur des Blogs medienpolitik.net.